Análisis sobre la Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se reforman y adicionan la fracción VII, numeral 2, del artículo 39, así como la fracción VII del artículo 90, de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y se reforman y adicionan los artículos 56, 57 y 58 de la Ley de Seguridad Nacional, como ejemplo de las antinomias jurídicas

OBJETO DE LA INICIATIVA

1.- La iniciativa de mérito tiene por objeto que las políticas y acciones vinculadas con la Seguridad Nacional estén sujetas al control y evaluación del Poder Legislativo, por conducto de la Comisión de Defensa y Seguridad Nacional, en cada una de las Cámaras y ampliar las facultades del Congreso a fin de que el Poder Legislativo tenga acceso a la información reservada en la materia, para así contar con un mayor control en el ramo de Seguridad Nacional.

SÍNTESIS DE LA EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

• “La actual Ley de Seguridad Nacional dispone de un título dedicado al control legislativo de los servicios de inteligencia, particularmente del Centro de Investigación y Seguridad Nacional. El artículo 56 de la citada ley establece que: “Las políticas y acciones vinculadas con la seguridad nacional estarán sujetas al control y evaluación del Poder Legislativo Federal por conducto de una comisión bicameral integrada por 3 senadores y 3 diputados”.”

• “La realidad es que la información que reciba la Comisión Bicameral será la que tenga a bien, y de conformidad a lo que establece la ley, proporcionarle el Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN) según determina el artículo 59 de la Ley de Seguridad Nacional.”

• “En todo caso, sólo podrán enviarse a la Comisión Bicameral, la información que no sea de carácter reservado y que no afecte la seguridad nacional, el desempeño del CISEN o la privacidad de los particulares. Es decir, la información a la que tienen acceso los legisladores de la Bicameral será la misma a la que puede accesar cualquier ciudadano si se toma en consideración lo dispuesto por la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.”

• “Ahora bien, reconocemos que existe una evidente contradicción en la necesidad de servicios de inteligencia que requieren de ciertas medidas de opacidad para ser efectivos. Igualmente, por su naturaleza del Poder Legislativo requiere un manto amplio de trasparencia, considerando que los asuntos que para su conocimiento en el ámbito de defensa y seguridad nacional deban publicitarse. Sin embargo, la defensa y la seguridad nacional, como cualquier política pública debe ser revisada, evaluada y controlada por el Poder Legislativo al amparo del principio constitucional de pesos y contrapesos.”

• “En este sentido, los miembros del Congreso deben tener capacidad para acceder a información reservada, relacionada con la defensa y la Seguridad Nacional, para realizar sus funciones de control y escrutinio.”

• “De este modo, el Congreso podrá garantizar que los servicios de inteligencia sean acordes a los fines del Estado mexicano, y no del gobierno en turno.”

• “Por lo anteriormente expuesto y fundado, nos permitimos someter a la consideración de esta Honorable Asamblea, el siguiente:

• PROYECTO DE DECRETO

Artículo Primero.- Se reforma y adiciona la fracción VII, numeral 2, del artículo 39, así como la fracción VII del artículo 90, de la Ley Orgánica para el Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

ARTICULO 39.
1…
2…
I a VI..
VII. Defensa y Seguridad Nacional;
VIII a XL.
3…

ARTICULO 90.
1. Las comisiones ordinarias serán las de:
I a VI…
VII. Defensa y Seguridad Nacional;
VIII a XXX.

Artículo Segundo.- Se reforma y adicionan los artículos 56, 57 y 58 de la Ley de Seguridad Nacional, para quedar como sigue:

TÍTULO CUARTO
DEL CONTROL LEGISLATIVO
CAPITULO ÚNICO

Artículo 56.- Las políticas y acciones vinculadas con la Seguridad Nacional estarán sujetas al control y evaluación del Poder Legislativo Federal, por conducto de las comisiones de Defensa y Seguridad Nacional de las Cámaras del Congreso de la Unión. Para el cumplimiento de sus funciones de control y evaluación y control (sic), los legisladores federales de dichas comisiones tendrán acceso a información reservada relacionada con la defensa y la seguridad nacional.

Artículo 57.- Las comisiones de Defensa y Seguridad Nacional de las Cámaras del Congreso de la Unión, tendrá las siguientes atribuciones:

I. Solicitar informes concretos al Centro, cuando se discuta una ley o se estudie un asunto concerniente a su ramo o actividades;
II. Conocer el proyecto anual de la Agenda Nacional de Riesgos y emitir opinión al respecto;
III. Conocer el informe a que hace referencia el artículo 58 de esta Ley;
IV. Conocer los reportes de actividades que envíe el Director General del Centro al Secretario Ejecutivo;
V. Conocer los informes generales de cumplimiento de las directrices que dé por escrito el Secretario Ejecutivo al Director General del Centro;
VI. Conocer de los Acuerdos de Cooperación que establezca el Centro y las Acciones que realicen en cumplimiento de esos Acuerdos;
VII. Requerir al Centro y a las instancias correspondientes los resultados de las revisiones, auditorías y procedimientos que se practiquen a dicha institución;
VIII. Enviar al Consejo cualquier recomendación que considere apropiada, y
IX. Las demás que le otorgue otras disposiciones legales.

Artículo 58.- En los meses en que inicien los periodos ordinarios de sesiones del Congreso, el Secretario Técnico del Consejo deberá rendir a las comisiones de Defensa y Seguridad Nacional de las Cámaras del Congreso de la Unión un informe general de las actividades desarrolladas en el semestre inmediato anterior.
Las comisiones de Defensa y Seguridad Nacional de las Cámaras del Congreso de la Unión podrán citar al Secretario Técnico para que explique el contenido del informe.

Transitorio

Único.- El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.”

COMPETENCIA DEL CONGRESO

El Congreso de la Unión cuenta con facultades para legislar autónomamente en materia de su estructura y funcionamientos internos, de conformidad con los párrafos segundo y cuarto del artículo 70 de la Constitución; y en el ramo de seguridad nacional, atento a lo dispuesto por la fracción XXXIX-M del artículo 73 Constitucional, que dicen:

Artículo 70. …

El Congreso expedirá la Ley que regulará su estructura y funcionamiento internos.
……

Esta ley no podrá ser vetada ni necesitará de promulgación del Ejecutivo Federal para tener vigencia.

“Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

I a XXIX-L. ….


XXIX-M. Para expedir leyes en materia de seguridad nacional, estableciendo los requisitos y límites a las investigaciones correspondientes.

XXIX-N. a XXX. …..”

ARGUMENTACIÓN JURÍDICA

• El objetivo de la presente iniciativa reviste importancia, pues promueve que todos los órganos del Estado e instancias de gobierno participen corresponsablemente en la salvaguarda de la Seguridad Nacional.

• La participación del Poder Legislativo en el diseño de las estrategias de Seguridad Nacional tiene gran relevancia, en cuanto a que dichas políticas corresponden a una visión de Estado, en donde existe un equilibrio entre los poderes.

• En relación a la reforma en conjunto que se pretende realizar es conveniente señalar en primer término lo siguiente:

El artículo 89 fracción VI de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a la letra dice:

“Las facultades y obligaciones del Presidente son las siguientes:

VI. Preservar la seguridad nacional, en los términos de la ley respectiva, y disponer de la totalidad de la Fuerza Armada permanente o sea del Ejército, de la Armada y de la Fuerza Aérea para la seguridad interior y defensa exterior de la Federación”.

• Siguiendo este orden de ideas, la definición respecto a la figura de la Defensa Nacional puede obtenerse directamente de la ley, como lo señala el artículo 3° de la Ley de Seguridad Nacional, que indica:

Artículo 3.- Para efectos de esta Ley, por Seguridad Nacional se entienden las acciones destinadas de manera inmediata y directa a mantener la integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano, que conlleven a:

I. La protección de la nación mexicana frente a las amenazas y riesgos que enfrente nuestro país;
II. La preservación de la soberanía e independencia nacionales y la defensa del territorio;
III. …
IV. El mantenimiento de la unidad de las partes integrantes de la Federación señaladas en el artículo 43 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
V. La defensa legítima del Estado Mexicano respecto de otros Estados o sujetos de derecho internacional, y
VI. La preservación de la democracia, fundada en el desarrollo económico social y político del país y sus habitantes.

Por su parte, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en su carácter de reglamentaria del artículo 90 de la Constitución, que rige la administración a cargo del Ejecutivo Federal, indica en su artículo 29 fracciones I, II, III y IV lo siguiente:

Artículo 29.- A la Secretaría de la Defensa Nacional, corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

I. Organizar, administrar y preparar al Ejército y la Fuerza Aérea.
II. Organizar y preparar el servicio militar nacional.
III. Organizar las reservas del Ejército y de la Fuerza Aérea, e impartirles la instrucción técnica militar correspondiente.
IV. Manejar el activo del Ejército y la Fuerza Aérea, de la Guardia Nacional al Servicio de la Federación y los contingentes armados que no constituyan la guardia nacional de los Estados.
V-XX (…).

Ahora bien, es de considerarse que además de las atribuciones conferidas por la ley a la Secretaria de la Defensa Nacional en materia de Seguridad Nacional, también tiene participación en la materia la Secretaría de Marina, tal y como se desprende de lo que dispone la citada Ley Orgánica de la Administración Pública Federal en su artículo 30, fracciones I, II, IV, VII, XV, XIX y XX, que a continuación se transcriben:

Artículo 30.- A la Secretaría de Marina corresponde el despacho de los siguientes asuntos:
I. Organizar, administrar y preparar la Armada.
II. Manejar el activo y las reservas de la Armada en todos sus aspectos.
III. (…).
IV. Ejerce.
a. La soberanía en el mar territorial, su espacio aéreo y costas del territorio;
b. Vigilancia de las zonas marinas mexicanas, sin perjuicio de las atribuciones que correspondan a otras dependencias, y
c. Las medidas y competencias que le otorguen los ordenamientos legales y los instrumentos internacionales de los que México sea parte, en la Zona Contigua y en la Zona Económica Exclusiva.
V. (…).
VI. (…).
VII. Ejercer funciones de policía marítima para mantener el estado de derecho en las zonas marinas mexicanas
VIII-XIV. (…).
XV. Emitir opinión con fines de seguridad nacional en los proyectos de construcción de toda clase de vías generales de comunicación por agua y sus partes, relacionados con la ingeniería portuaria marítima y señalamiento marino.

XVI-XVIII. (…).
XIX. Celebrar acuerdos en el ámbito de su competencia con otras dependencias e instituciones nacionales o extranjeras, en los términos de los tratados internacionales y conforme a la legislación vigente.
XX. Ejercer acciones para llevar a cabo la defensa y seguridad nacionales en el ámbito de su responsabilidad, así como coordinar con las autoridades competentes nacionales el control del tráfico marítimo cuando las circunstancias así lo lleguen a requerir, de acuerdo con los instrumentos jurídicos internacionales y la legislación nacional.

• Conforme lo expresado, queda de manifiesto que a partir del principio de la división de poderes que consagra nuestra Constitución, es facultad del Poder Ejecutivo Federal preservar la Seguridad Nacional.

• También, cabe destacar que desde su expedición, la Ley de Seguridad Nacional previene la existencia de una Comisión Bicameral del Poder Legislativo, integrada por 3 Senadores y 3 Diputados, como nos lo muestra el artículo 56 de dicha norma jurídica, que dice:

Artículo 56.- Las políticas y acciones vinculadas con la Seguridad Nacional estarán sujetas al control y evaluación del Poder Legislativo Federal, por conducto de una Comisión Bicamaral integrada por 3 Senadores y 3 Diputados.

La presidencia de la Comisión será rotativa y recaerá alternadamente en un senador y un diputado. (El segundo párrafo fue adicionado y publicado en el Diario Oficial de la Federación el 26 de diciembre de 2005).

Así mismo, los artículos 57, 58, 59 y 60 de la Ley de Seguridad Nacional prevén las directrices del control legislativo al señalar su objeto, composición, atribuciones y la rendición de cuentas. Dichos preceptos señalan:

Artículo 57.- La Comisión Bicamaral tendrá las siguientes atribuciones:
I. Solicitar informes concretos al Centro, cuando se discuta una ley o se estudie un asunto concerniente a su ramo o actividades;
II. Conocer el proyecto anual de la Agenda Nacional de Riesgos y emitir opinión al respecto;
III. Conocer el informe a que hace referencia el artículo 58 de esta Ley;
IV. Conocer los reportes de actividades que envíe el Director General del Centro al Secretario Ejecutivo;
V. Conocer los informes generales de cumplimiento de las directrices que dé por escrito el Secretario Ejecutivo al Director General del Centro;
VI. Conocer de los Acuerdos de Cooperación que establezca el Centro y las Acciones que realicen en cumplimiento de esos Acuerdos;
VII. Requerir al Centro y a las instancias correspondientes los resultados de las revisiones, auditorías y procedimientos que se practiquen a dicha institución;
VIII. Enviar al Consejo cualquier recomendación que considere apropiada, y
IX. Las demás que le otorgue otras disposiciones legales.

Artículo 58.- En los meses en que inicien los periodos ordinarios de sesiones del Congreso, el Secretario Técnico del Consejo deberá rendir a la Comisión Bicamaral un informe general de las actividades desarrolladas en el semestre inmediato anterior.

La Comisión Bicamaral podrá citar al Secretario Técnico para que explique el contenido del informe. (El segundo párrafo fue adicionado y publicado en el Diario Oficial de la Federación el 26 de diciembre de 2005).

Artículo 59.- Los informes y documentos distintos a los que se entreguen periódicamente, sólo podrán revelar datos en casos específicos, una vez que los mismos se encuentren concluidos.

En todo caso, omitirán cualquier información cuya revelación indebida afecte la Seguridad Nacional, el desempeño de las funciones del Centro o la privacidad de los particulares. Para tal efecto, ningún informe o documento deberá revelar información reservada.

Artículo 60.- La Comisión Bicamaral deberá resguardar y proteger la información y documentación que se le proporcione, evitando su uso indebido, sin que pueda ser difundida o referida. En caso contrario, se aplicarán las sanciones que las leyes prescriban.

BREVES ANTECEDENTES

• Es oportuno señalar que el 30 de octubre de 2003, los entonces Senadores Enrique Jackson Ramírez y Antonio García Torres, del Grupo Parlamentario del PRI, presentaron Iniciativa con Proyecto de Decreto para expedir la Ley de Seguridad Nacional, en la cual el Título Cuarto, denominado “del Control Legislativo”, preveía la existencia de una Comisión en cada Cámara encargada de dicha materia, pero al elaborarse el dictamen, las Comisiones Unidas de Gobernación y Estudios Legislativos del Senado tomaron la decisión de excluir a la Cámara de Diputados de esa intervención, señalando que la materia correspondía al Senado.

• No obstante, al llegar la Minuta respectiva a la colegisladora y ser estudiada por las Comisiones Unidas de Gobernación, de Justicia y de Derechos Humanos, éstas, al emitir su dictamen, consideraron oportuno que se creara una Comisión Bicamaral.

• Lo mismo sucedió en relación a los artículos que la Iniciativa con Proyecto de Decreto por el cual se expide la Ley de Seguridad Nacional consideraba necesarios en relación a la información proporcionada a los legisladores.

En tal virtud, es oportuno referir que el texto original del Capítulo Único del Título Cuarto de la Iniciativa para la expedición de la Ley de Seguridad Nacional contenía siete artículos para regular el control legislativo en materia de Seguridad Nacional, quedando finalmente diseñado por cinco, que son los numerados del 56 al 60, cuyos textos aparecen transcritos con la información de sus posteriores reformas en las hojas 6 y 7 del presente documento de opinión.

De tal suerte, a fin de que pueda apreciarse el planteamiento original, se transcriben enseguida los textos respectivos, excepción hecha del que estaba marcado bajo el numeral 60, dado que su texto quedó aprobado en idéntica forma, solamente que como artículo 59, como aparece en la hoja 7 de la presente opinión.

Artículo 56.- Las políticas y acciones vinculadas con la Seguridad Nacional estarán sujetas al control y evaluación del Poder Legislativo Federal.

Artículo 57.- Cada Cámara, en los términos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, designará a la comisión encargada de llevar a cabo el control y la evaluación a que se refiere este Título.

Artículo 58.- Las comisiones a que se refiere el artículo anterior tendrán las siguientes atribuciones:
I. Solicitar informes concretos al Centro, cuando se discuta una ley o se estudie un asunto concerniente a su ramo o actividades
II. Conocer el proyecto anual de la Agenda Nacional de Riesgos y emitir opinión al respecto;
III. Conocer y opinar el proyecto de presupuesto de los programas de Seguridad Nacional, en la comisión que corresponda;
IV. Conocer el informe a que hace referencia el artículo 59 de esta ley;
V. Solicitar copia de los reportes de actividades que envíe el Director General del Centro al Secretario de Gobernación;
VI. Solicitar copia de los informes generales de cumplimiento de las directrices que dé por escrito el Secretario de Gobernación al Director General del Centro;
VII. Requerir información respecto de los Acuerdos de Cooperación que establezca el Centro y las acciones que se realicen en cumplimiento a esos Acuerdos;
VIII. Requerir al Centro y a las instancias correspondientes los resultados de las revisiones, auditorías y procedimientos administrativos que se practiquen a dicha institución;
IX. Enviar al Gabinete cualquier recomendación que consideren apropiada; y
X. Las demás que les otorguen otras disposiciones legales.
Artículo 59.- En los meses en que inicien los periodos ordinarios de sesiones del Congreso, el Secretario Técnico del Gabinete deberá remitir a cada comisión un informe general de las actividades desarrolladas en el semestre inmediato anterior.
Artículo 61.- Las comisiones deben resguardar y proteger la información y documentación que se les proporcione, evitando su uso indebido.
Artículo 62.- La información que conozcan los miembros de las comisiones, con motivo de su desempeño dentro de las mismas, no podrá ser difundida o referida.

• Asimismo, es conveniente hacer mención de que con fecha 14 de octubre de 2008, el Senador Alejandro Moreno Cárdenas, del Grupo Parlamentario del PRI, presentó la Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se reforman, derogan y adicionan diversas disposiciones de la Ley de Seguridad Nacional y de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, misma que está íntimamente relacionada al objeto de la Iniciativa en estudio y de la cual esta Consultoría Jurídico Legislativa elaboró opinión, misma que obra en esa Comisión a su muy digna Presidencia.

Ahora bien, resulta oportuno precisar lo siguiente:

1.- La Seguridad Nacional es un tema que comprende tanto a la Secretaría de la Defensa Nacional como a la de Marina, siendo de destacarse que a ésta última dependencia se le confieren acciones destinadas de manera inmediata y directa a mantener la integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano.

2.- Derivado del proceso legislativo por el que se expidió la Ley de Seguridad Nacional, se decidió que exista una Comisión Bicamaral, encargada de la materia de Seguridad Nacional, y no una comisión en cada cámara del Poder Legislativo.

3.- De lo señalado en el artículo 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se desprende que es una facultad del Poder Ejecutivo Federal el preservar la Seguridad Nacional.

4.- De aprobarse la Iniciativa en sus términos, se abre la posibilidad de caer en una antinomia jurídica. Lo anterior, debido a que la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, tanto en los numerales 1 y 2 del artículo 45 para la Cámara de Baja, como en los mismos numerales del artículo 97 para la Cámara Alta, señalan:

“ARTICULO 45.
1. Los presidentes de las comisiones ordinarias, con el acuerdo de éstas, podrán solicitar información o documentación a las dependencias y entidades del Ejecutivo Federal cuando se trate de un asunto sobre su ramo o se discuta una iniciativa relativa a las materias que les corresponda atender de acuerdo con los ordenamientos aplicables.

2. No procederá la solicitud de información o documentación, cuando una u otra tengan el carácter de reservada conforme a las disposiciones legales aplicables.”

“ARTICULO 97.
1. Los presidentes de las comisiones, por acuerdo de éstas, podrán solicitar información o documentación a las dependencias y entidades del Ejecutivo Federal cuando se trate un asunto sobre su ramo o se discuta una iniciativa relacionada a las materias que les corresponda atender de acuerdo con los ordenamientos que las rigen.

2. No procederá la solicitud de información o documentación, cuando una u otra tengan el carácter de reservada conforme a las disposiciones aplicables. “

5.- La Iniciativa que nos ocupa no abarca modificar el artículo 59 de la Ley de Seguridad Nacional que ha quedado transcrito en la hoja 7 del presente documento, siendo que es en este precepto, en su parte final, donde se establece la prohibición expresa para que se revele información de carácter reservado.

En tal virtud, de estimarse conveniente aprobar el acceso a la información reservada en materia de Seguridad Nacional a favor de los legisladores federales, sería necesario incluir lo conducente en el dictamen respecto al artículo 59 citado (hoja 7) y de igual forma llevar a cabo las adecuaciones pertinentes a los también ya citados (hoja 9) artículos 45 y 97 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.

6.- Para efectos de valorar la apertura de la información reservada en materia de Seguridad Nacional, es fundamental tomar en consideración la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, misma que otorga facultades a los órganos públicos para fines de excluir el acceso a la información pública justamente cuando se trate de información de carácter reservado. Dicha Ley establece lo siguiente:

“Artículo 3. Para los efectos de esta Ley se entenderá por:

VI. Información reservada: Aquella información que se encuentra temporalmente sujeta a alguna de las excepciones previstas en los Artículos 13 y 14 de esta Ley; “

“Artículo 13. Como información reservada podrá clasificarse aquélla cuya difusión pueda:

I. Comprometer la seguridad nacional, la seguridad pública o la defensa nacional;”

“Artículo 14. También se considerará como información reservada:

I. La que por disposición expresa de una Ley sea considerada confidencial, reservada, comercial reservada o gubernamental confidencial;

II a V.-……

VI. La que contenga las opiniones, recomendaciones o puntos de vista que formen parte del proceso deliberativo de los servidores públicos, hasta en tanto no sea adoptada la decisión definitiva, la cual deberá estar documentada.

Cuando concluya el periodo de reserva o las causas que hayan dado origen a la reserva de la información a que se refieren las fracciones III y IV de este Artículo, dicha información podrá ser pública, protegiendo la información confidencial que en ella se contenga.

No podrá invocarse el carácter de reservado cuando se trate de la investigación de violaciones graves de derechos fundamentales o delitos de lesa humanidad.”

“Artículo 15. La información clasificada como reservada según los artículos 13 y 14, podrá permanecer con tal carácter hasta por un periodo de doce años. Esta información podrá ser desclasificada cuando se extingan las causas que dieron origen a su clasificación o cuando haya transcurrido el periodo de reserva. La disponibilidad de esa información será sin perjuicio de lo que, al respecto, establezcan otras leyes.

El Instituto, de conformidad con el Reglamento, o la instancia equivalente a que se refiere el Artículo 61, establecerán los criterios para la clasificación y desclasificación de la información reservada.

Excepcionalmente, los sujetos obligados podrán solicitar al Instituto o a la instancia establecida de conformidad con el Artículo 61, según corresponda, la ampliación del periodo de reserva, siempre y cuando justifiquen que subsisten las causas que dieron origen a su clasificación.”

“Artículo 16. Los titulares de las unidades administrativas serán responsables de clasificar la información de conformidad con los criterios establecidos en esta Ley, su Reglamento y los lineamientos expedidos por el Instituto o por la instancia equivalente a que se refiere el Artículo 61, según corresponda.”

“Artículo 17. Las unidades administrativas elaborarán semestralmente y por rubros temáticos, un índice de los expedientes clasificados como reservados. Dicho índice deberá indicar la unidad administrativa que generó la información, la fecha de la clasificación, su fundamento, el plazo de reserva y, en su caso, las partes de los documentos que se reservan. En ningún caso el índice será considerado como información reservada.

El titular de cada dependencia o entidad deberá adoptar las medidas necesarias para asegurar la custodia y conservación de los expedientes clasificados.

En todo momento, el Instituto tendrá acceso a la información reservada o confidencial para determinar su debida clasificación, desclasificación o la procedencia de otorgar su acceso.”

Como puede apreciarse, el sistema jurídico mexicano tiene en la materia que nos ocupa una congruencia en la salvaguarda de la información de carácter reservado, esto es, la Ley de Seguridad Nacional, la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental y la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos son uniformes en cuanto a impedir que dicha clase de información pueda salir de la esfera competencial y uso exclusivo de las dependencias y entidades que la contengan, en la forma y términos que se indican en los preceptos legales arriba transcritos.

En consecuencia, la valoración que se sugiere realizar implica la coyuntura legislativa de que se abra una excepción para el caso de los legisladores federales.

En este sentido, es de comentarse, bajo una óptica de ética profesional, que la apertura en comento presupone también la ponderación en cuanto a que ante la imposibilidad material de que eventualmente la información que nos ocupa pudiese trascender los esquemas o medidas de seguridad que al respecto tomasen los legisladores federales, se daría lugar, entre otros problemas a que quienes indebidamente se allegasen de esa información, ya fuesen mexicanos, extranjeros o combinadamente de diversas nacionalidades, hiciesen un uso pernicioso de la misma, ya fuese para interferir en las salvaguardas o intereses soberanos de nuestro país, o más primariamente para la realización de conductas delictivas. De igual forma, podría suceder que sin arribarse a las graves dificultades antes dichas, la divulgación de la información en comento ocasionaría en sí misma un debilitamiento en diferentes grados en perjuicio de los correspondientes órganos del Estado.

7.- En cuanto a técnica legislativa, la redacción que presenta la propuesta para el artículo 56 de la Ley de Seguridad Nacional (hoja 3 de este documento de opinión), resulta imperfecta, pues dice:”…Para el cumplimiento de sus funciones de control y evaluación y control…”, por lo que se sugiere que en todo caso señale: “….Para el cumplimiento de sus funciones de control y evaluación,…”

Criterios de doctrinarios del Derecho

Al problema sobre la incompatibilidad de las disposiciones legales se le ha denominado como antinomias jurídicas, concepto éste que lingüísticamente conforme el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española proviene del latín “antinomia” y éste a su vez del griego “anti,” contra y “nomos”, ley, al que en una primera acepción define como la “contradicción entre dos preceptos de una ley o entre leyes que son de igual fecha o están declaradas vigentes” y en una segunda como la “contradicción entre dos principios racionales.

En este sentido, vale recordar que en nuestra tradición romanista los juristas tienen como función y actividad principal la de eliminar las antinomias que se lleguen a presentar, haciéndose de todos los medios hermenéuticos al alcance, de ahí la elaboración de reglas técnicas para apreciar e identificar los casos de contradicción entre las normas jurídicas.

Hans Kelsen en la Teoría Pura del Derecho postula que “las normas y su unicidad deben atender en el orden jurídico por enunciados jurídicos que no se contradicen. Evidentemente existe la posibilidad de que los órganos jurídicos de hecho establezcan normas que se encuentren en conflicto entre si”.

Esto se presenta en el caso que nos ocupa, pues el conflicto normativo aparece cuando una norma determina una conducta como debida, y otra norma obliga a una conducta incompatible con la primera.

Para Norberto Bobbio dentro de su obra Teoría General del Derecho , es definida la antinomia como “aquella situación en la que se encuentran dos normas, cuando una de ellas obliga y la otra prohíbe, o cuando una obliga y la otra permite, o cuando una prohíbe y la otra permite un mismo comportamiento”.

“Puesto que antinomia significa pugna de dos proposiciones incompatibles, que no pueden ser verdaderas a un mismo tiempo y con relación a un sistema normativo, colisión de dos normas que no pueden ser aplicadas a un mismo tiempo, la eliminación de este inconveniente no podrá consistir sino en eliminar una de las dos normas.”

“En relación al principio de compatibilidad y la contradicción de las normas es necesario apuntar que para resolver un problema el juez tiene frente a sí normas contradictorias, una que prohíbe y una que autoriza la misma situación, por lo que la ya difícil labor del juzgador se complica, pues el ordenamiento jurídico resulta incoherente, ante esta contradicción de normas se aparecerán las antinomias, la incompatibilidad de las normas y el porqué de su contradicción”.

Esta misma dificultad es la que ahora se presenta en el caso de la Iniciativa que nos ocupa y se presenta, en la especie, en el caso de las autoridades en general, dado que igualmente tienen la obligación de proveer los actos administrativos a su cargo bajo el principio de la certeza jurídica.

“En el derecho se habla de la antinomia para referirse al hecho de que un ordenamiento jurídico pueda estar inspirado en valores contrapuestos o ideas opuestas”.

Como es sabido, existen diversas propuestas para resolver el problema de las antinomias en el derecho. Para comprender cuando es que existe o no la incompatibilidad entre dos normas, no tenemos aun los criterios para conocer cual de las normas debe de ser eliminada y cual conservada, para tal efecto es necesario plantearnos ciertas posibles soluciones.

La jurisprudencia se ha considerado a través de los tiempos como un medio para interpretar las leyes y por ende la forma para resolverlas. No obstante, corre a cargo del legislador evitar la existencia de una antinomia jurídica y en tales condiciones buscar la solución a priori, antes de que se presente el conflicto de su interpretación. Tal es la oportunidad que ahora nos ocupa, a fin de tener presente que la principal fuente del Derecho sea compatible con los principios de compatibilidad y certeza jurídica, a fin de que impere el principio de la legalidad.

Sobre la resolución de antinomias, Norberto Bobbio expresa tres criterios: el criterio cronológico, el criterio jerárquico, y el criterio de especialidad.

• “Dentro del cronológico, conocido como lex posterior, se dará cuando entre dos normas incompatibles prevalece la posterior; esto es, la ley posterior deroga a la anterior. De esta forma la regla contraria obstaculizaría el proceso jurídico y la adaptación del derecho a las exigencias sociales. Puesto que, el espíritu del legislador es en la mayoría de los casos la prevalencia de la norma posterior, pues sin esto la tarea legislativa seria un acto inútil y sin finalidad”.

Por nuestra parte, es de puntualizarse que en el proveer legislativo se requiere que para hacer efectivo el principio en comento, se debe plasmar en los decretos respectivos el artículo o los artículos transitorios necesarios, según que se trate de la entrada en vigor en única fecha o en fechas de tracto sucesivo.

• “El criterio jerárquico, también denominado como de lex superior, es aquel al tenor del cual dos normas incompatibles prevalecerá la norma jerárquicamente superior. El principio aplicado a este caso es el que la ley superior deroga a la inferior”.

En el caso mexicano, la definición de la jerarquía de las leyes proviene de lo que dispone el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que dice:

“Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los Tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.”

• “En la aplicación del criterio de la especialidad se considera a aquel con base en el cual dos normas incompatibles la una general y la otra especial o excepcional prevalece la segunda. Esto es el principio que la ley especial deroga a la general, lo anterior atiende a la especificidad de una norma en una materia para ser sometida a una reglamentación diversa. La evolución de la regla general a la especial corresponde a un proceso natural de diferenciación de las categorías y la reconstrucción gradual y descubrimiento por parte del creador de las leyes en esta diferenciación. Descubiertas estas diferencias y el hecho de persistir en la aplicación de la regla general daría a la luz otorgar igual tratamiento a personas que se ubican en categorías diversas y de esta forma se observaría una injusticia. Así pues la ley especial debe prevalecer sobre la general, porque aquella representa un momento que no puede eliminarse en el desarrollo de un ordenamiento. El impedir el desarrollo y evolución de la ley especial ante la ley general trae a colación un estatismo jurídico”.

La apreciación de esta Consultoría es que este criterio resulta aplicable al caso que nos ocupa, es decir, la ley general es la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y la ley especial es la Ley de Seguridad Nacional. Por tanto, en caso de una antinomia, habrá de prevalecer este último ordenamiento legal.

Por tanto, un ordenamiento jurídico para que sea válido, forzosamente debe de respetar el principio de no contradicción (debe de existir una relación estricta entre la coherencia como virtud jurídica y la coherencia lógica) y un sistema teorético debe de respetar el principio de legalidad, pues de otro modo atentaría contra los principios de certeza y seguridad jurídica.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido los criterios en los casos de interpretación y aplicación de las antinomias para regularizar estas figuras imperfectas del Derecho, que son incongruentes casi de manera ordinaria al principio de la especialidad que se ha señalado en el comentario de Norberto Bobbio.

Tal es el caso de las tesis aisladas que se transcriben a continuación, para efecto de reforzar la argumentación jurídica de las inconveniencias que representa el incurrir en antinomias.

Criterios Jurisprudenciales

De los criterios seguidos para la resolución de controversias en materia de antinomia, el sistema judicial mexicano ha utilizado el referente a que la ley especial deroga la general, en diversos casos, lo cual, puede ser apreciado en las siguientes tesis aisladas y tesis jurisprudenciales:
CADUCIDAD DE LA INSTANCIA EN ASUNTOS PENDIENTES DE RESOLVER A LA ENTRADA EN VIGOR DEL NUEVO CÓDIGO PROCESAL CIVIL PARA EL ESTADO DE COAHUILA. ANTINOMIA ENTRE LAS FRACCIONES SEGUNDA Y SÉPTIMA DEL ARTÍCULO CUARTO TRANSITORIO.
En las disposiciones transitorias del Código Procesal Civil para el Estado de Coahuila que abroga al Código de Procedimientos Civiles expedido el primero de septiembre de mil novecientos cuarenta y uno, contiene una sistematización que no es casual, sino disposición expresa del legislador. El artículo tercero transitorio determina los alcances de la nueva ley en relación con los juicios concluidos; el artículo cuarto respecto a los juicios pendientes y, por último, el artículo quinto precisa su eficacia respecto a los juicios iniciados a partir del día en que el nuevo código entró en vigor. Entonces, por exclusión debe entenderse que los juicios pendientes a que hace referencia el cuarto transitorio son aquellos que para el momento en que entró en vigor el nuevo código estaban iniciados, mas no concluidos, es decir, aquellos que de acuerdo con su estadio procesal todavía se encontraran en trámite. Aclarado lo anterior, en relación con las normas que regulan la caducidad de la instancia por inactividad procesal de las partes en el nuevo código procesal, la fracción II del artículo cuarto transitorio en comento dispone que los asuntos contenciosos que se encuentren en trámite en primera y única instancia al entrar en vigor el código, se sujetarán a las leyes anteriores, de lo que se destaca una antinomia con lo que dispone la fracción VII de ese propio numeral pues mientras que en la fracción II no opera la caducidad de la instancia, por estar los asuntos sujetos al Código de Procedimientos Civiles abrogado, la fracción VII trata de la caducidad de la instancia para los asuntos pendientes, con la salvedad de que el término inicia a partir del día en que entra en vigor el nuevo código, de darse el supuesto, sí procede decretarla. Sin embargo, si es en la fracción VII del artículo cuarto transitorio, donde de manera específica se determinan los alcances del nuevo código con relación a la caducidad de la instancia, la antinomia que fue destacada, por tratarse de una disposición de carácter especial que prevalece sobre la general, debe resolverse en su favor. Sin que pueda estimarse que, por observarse las normas de la caducidad de la instancia en los asuntos pendientes, su aplicación es retroactiva, pues de acuerdo con la indicada fracción VII, que remite al artículo primero transitorio, el cómputo del plazo en este tipo de asuntos sólo puede iniciar con base en la vigencia del nuevo código.

CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO DEL OCTAVO CIRCUITO.
Amparo directo 258/2004. Augusta Blanco Vázquez viuda de Villarreal. 9 de septiembre de 2004. Unanimidad de votos. Ponente: Fernando Estrada Vásquez. Secretario: Pedro Guillermo Siller González Pico.
CÁMARA DE SENADORES. CUANDO ACTÚA COMO AUTORIDAD RESPONSABLE NO PUEDE SER REPRESENTADA EN EL JUICIO DE GARANTÍAS POR EL DIRECTOR GENERAL DE ASUNTOS JURÍDICOS ADMINISTRATIVOS Y APODERADO DE LA CITADA CÁMARA, SEGÚN PROHIBICIÓN DEL ARTÍCULO 19 DE LA LEY DE AMPARO .

El director general de Asuntos Jurídicos Administrativos y apoderado de la Cámara de Senadores carece de legitimación procesal activa para representarla, cuando ésta actúa como autoridad responsable en el juicio de garantías, por prohibición expresa del artículo 19 de la Ley de Amparo, legislación que es de observancia preponderante en el trámite de ese juicio sobre el resto de las leyes emanadas de la Carta Magna, consideradas formalmente del mismo rango en términos del numeral 133 de la Constitución Federal, entre ellas, la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, porque los preceptos 103 y 107 constitucionales, reguladores del juicio de amparo, establecen que éste se sujetará "... a los procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley ..." (artículo 107), refiriéndose en esta parte del precepto precisamente a la Ley de Amparo, reglamentaria de ambos artículos. En esa virtud, si existe antinomia entre lo considerado por esta legislación y otra formalmente de la misma jerarquía, como sería la ley orgánica referida, debe estarse a lo que dispone aquélla tratándose del juicio de garantías, ya que no podría considerarse derogada tácitamente por ésta, puesto que su articulado no desarrolla los preceptos relativos a ese juicio, sino los que ven al funcionamiento, organización y atribuciones del Congreso de la Unión, es decir, la aludida ley orgánica reglamenta los numerales 50 a 79 constitucionales, mientras que la Ley de Amparo lo hace con los dispositivos 103 y 107 de la Ley Suprema. Por otro lado, el precepto 67, punto 1, inciso l), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos dispone que el presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores es el representante jurídico de ésta, el cual puede otorgar poderes para actos de administración y para representarla ante los tribunales en juicios de cualquier naturaleza en los que sea parte dicha Cámara. No obstante lo anterior, el director general de Asuntos Jurídicos Administrativos y apoderado de la Cámara de Senadores no puede representar a ésta por prohibición expresa del artículo 19 de la Ley de Amparo, que establece que las autoridades responsables no pueden ser representadas en el juicio de amparo, salvo el titular del Ejecutivo Federal, por lo que quien en todo caso está legitimado para representar a la Cámara de Senadores es el aludido presidente de la mesa directiva el cual, como señala la mencionada ley orgánica, es el representante jurídico de la Cámara, ya que lo establecido en el citado numeral 67 no puede sobreponerse a la Ley de Amparo, porque ésta es de aplicación preponderante a aquélla tratándose del juicio de garantías que reglamenta. Por tanto, si el multicitado artículo 67 faculta al presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores para otorgar poderes para representarla, lo que está tajantemente prohibido por el susodicho artículo 19, no es posible estimar que el indicado director tenga legitimación para ello. Asimismo, del propio numeral 19 se desprende que las autoridades responsables en el juicio de amparo están obligadas a actuar por sí mismas o por medio de su representante, por lo que si pretenden intervenir en el juicio de garantías a través de apoderado que nombren para tal efecto, ya sea que esta designación la haga la autoridad responsable o su representante, quien ostente dicho poder carece de legitimación procesal activa para llevar a cabo esa intervención.
TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL TERCER CIRCUITO.
Amparo en revisión 619/2003. Director General de Asuntos Jurídicos Administrativos y Apoderado de la Cámara de Senadores del H. Congreso de la Unión. 16 de marzo de 2004. Unanimidad de votos. Ponente: Jorge Alfonso Álvarez Escoto. Secretario: Ricardo Manuel Gómez Núñez.
Amparo en revisión 647/2003. Director General de Asuntos Jurídicos Administrativos y Apoderado de la Cámara de Senadores del H. Congreso de la Unión. 16 de marzo de 2004. Unanimidad de votos. Ponente: Jorge Alfonso Álvarez Escoto. Secretario: Ricardo Manuel Gómez Núñez.
Amparo en revisión 680/2003. Director General de Asuntos Jurídicos Administrativos y Apoderado de la Cámara de Senadores del H. Congreso de la Unión. 16 de marzo de 2004. Unanimidad de votos. Ponente: Elías H. Banda Aguilar. Secretaria: María Estela Cerrillo Garnica.
Amparo en revisión 528/2003. Director General de Asuntos Jurídicos Administrativos y Apoderado de la Cámara de Senadores del H. Congreso de la Unión. 23 de marzo de 2004. Unanimidad de votos. Ponente: Enrique Rodríguez Olmedo. Secretaria: María Emilia Molina de la Puente.
Amparo en revisión 712/2003. Director General de Asuntos Jurídicos Administrativos y Apoderado de la Cámara de Senadores del H. Congreso de la Unión. 23 de marzo de 2004. Unanimidad de votos. Ponente: Enrique Rodríguez Olmedo. Secretaria: María del Refugio Cardona Vázquez. “
Se considera de la mayor trascendencia el análisis de los criterios jurisprudenciales, en virtud de que no se debe perder de vista que la antinomia es un eficaz detonante para generar una controversia de facultades entre dos sujetos, que produce invariablemente conflicto de intereses y que en tales circunstancias es un ingrediente propicio para generar litigios que compete resolver a las autoridades jurisdiccionales, mismas que deben actuar teniendo presente de manera obligada los precedentes de resolución en casos iguales.

OPINIÓN
1.- Derivado de que la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos es ley adjetiva por cuanto a las atribuciones y alcances con que cuentan los legisladores para solicitar información a las dependencias y entidades; y en derivación también a que la propuesta legislativa que se analiza no se ocupa del artículo 59 de la Ley de Seguridad Nacional, como tampoco de los artículos 3, 13, 14 y 15 a 17 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como 45 y 97 de la Ley Orgánica de referencia, siendo que dichos preceptos legales impiden el acceso a la información de carácter reservado, es de considerarse que de ser aprobada en sus términos la reforma pretendida por la iniciativa en análisis, se presentaría una antinomia jurídica en la legislación que nos ocupa.
2.- Por otro lado, se sugiere considerar que el objeto de la propuesta que nos ocupa, incide en el ámbito de las atribuciones del Poder Ejecutivo Federal, por lo que podría considerarse como una transgresión al principio de división de poderes, susceptible de ser impugnada por medio de una controversia constitucional.